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重大工程首先應是民主工程
文章作者:湯耀國   文章來源:瞭望   更新時間:2010/8/26 9:21:59

 

    公平正義是社會主義國家的基石,民主公開則是公平正義得以實現的基礎。重大工程要成為民心工程,先得是民主工程。

    國家“十二五”規劃編制鼓點漸緊,進軍未來五年的前奏曲已然吹響。按慣例計,距兩個時間之窗,即下半年的中央全會,明年春天的全國兩會,分別半年、一年左右的時間里,政商等界的如潮愿景將集中噴發。何去何從,何取何舍,孰輕孰重,孰速孰緩,高層決策前的各方博弈必將激烈。

    協調各方利益,正是政府的重要職責。在當今市場經濟改革深化階段,政府之手尤其是國家之手舉足輕重,政府的政策導向與資源投向仍為各界共尊,仍是國之重器。縱向看,國家的資源調配能力已達至空前高度。橫向比較,中國特色體制下的資源調配效率非同一般。計劃,或改名后的規劃,可補市場之不足,中國在這方面更被認為特具優勢。兼具能力與效率雙重因素,一方面固然更加展現集中力量辦大事的優越性,另一方面也對民主決策、科學決策、高效決策提出了更高要求。手握重器,一發牽而全身動,不可不慎。

    事實上,在計劃產生的過程中,還存在另一種市場,即“意見市場”,俗云民心所向。行之有效且久遠的公共決策,大都基于求解各方面利益的最大公約數。寄望少數人的賢能,有極大的不確定性風險。密室內的操作,特殊利益集團的獨大,更為開放社會所不能容。史上已有經驗教訓。如上世紀50年代,有民主人士提出“好大喜功、急功近利”的警示,但為革命時期一路走來勝利的樂觀情緒與當時的趕超心態所蔽,未能擋住“大躍進”。結果決策者的預期未達到,民眾更受其苦。

    大災大難之后的大徹大悟,使得我們走上了依法治國的大道。如今,狂熱般的明顯錯誤、戰略上的大方向錯誤畢竟不常見,也容易發現苗頭,很難再犯。當前,值得警惕的主要是重大項目,特別是耗資巨大、影響深遠、技術復雜的重大工程的決策。在這方面,國人熟知的兩大水利樞紐工程堪為鏡鑒。

    黃河三門峽工程早被證明是一大沉痛失誤,但上世紀50年代上馬時,只有黃萬里、溫善章等極少數專家提出明確異議,一路暢通,匆匆上馬。幾年后泥沙淤積嚴重,防洪工程反倒引發水患。后來總結教訓,有人歸咎于迷信蘇聯專家,也有人直指決策體制本身。

    長江三峽工程差不多與三門峽工程同時提議,現在也公認,如果在上世紀50年代上馬,將是一場災難。所幸當時反對者較多,身居高位的領軍人物更有當面直諫的機會,所幸被“納諫”。到80年代再度論證,則廣聘專家,公諸社會,明文規定要聽取不同意見,國務院審查委員會認為,“無論贊成的、疑問的或者不同意的意見……對增加論證深度、改進論證工作以及完善論證結果都起了十分積極的作用。”1992年全國人大通過興建議案,還特別要求,“對于已經發現的問題要繼續研究,妥善解決。”相比三門峽工程的教訓,三峽工程在決策的民主性、科學性方面更多的是經驗。

    三峽工程論證跨越半個多世紀,域外還有時間更長的。如英吉利海峽隧道,從19世紀初拿破侖時代起即有呼聲,但一直存在不同意見,直至上世紀八九十年代才開工、建成。中間經過大量的地質勘探、工程設計,更有復雜棘手的區域利益協調,至歐洲一體化進程加速方水到渠成。
要經過充分的醞釀、論證、協調,是重大工程決策的必備前提,之后要經過公開、公正、公平的程序批準執行。因“效率”觀念的根深蒂固,以及基于任期制及考核指揮棒的政績短期化,更須特別注意做到這一點。鑒于五年規劃的時段限制,更須力避搶著搭車、勉強上馬的情況。

    研究論證經濟技術因素主要涉及工程項目的科學性,假設立場客觀、利益無涉,當前大量專家與技術官員不難膺此重任。相形之下,為協調不同利益、確保公平正義,重大工程決策的民主性更受考驗,尤其是遇到利益有沖突、意見有分歧之時。而且民主性在很大程度上決定了科學性——利益之下,何患無辭?

    如今重大工程方案的提議者,大都是地方政府、有關部門或大企業,影響的則是廣大民眾。直接如征地拆遷,間接如財政支出的擠出效應。只有進一步放開意見市場并使其產生切實作用,反映最廣大人民群眾根本利益的訴求才會轉化為影響決策的優勢。

    當前聽證會等民主手段更多,互聯網等利益訴求渠道更暢通,“兩會”等場所的意見市場也更為活躍,但利益分化、固化的趨勢也在加速。特殊利益集團的利益膨脹,屢屢架空來之不易的民主決策。欲除此弊,唯有進一步厲行民主:如在最大范圍聽取各方意見,嚴格組織科學論證,進行多種方案比選后,“票決”往往比“協商”更有力,“問責”往往比“問計”更有用。推行更嚴格的民主程序,最好是形成法定程序,才能確保公平正義的落地,確保重大工程真正造福于民。

    公平正義是社會主義國家執政合法性的基石,民主公開則是公平正義得以實現的基礎。重大工程要成為民心工程,先得是民主工程。□ 

 

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